环保治理不断升级 生态环境部“接棒”美丽中国建设

　　北京西直门南小街115号院将迎来30年来的第四次更名。

　　1988年，这里挂上了环境保护局的牌子；10年后，这里更名为国家环保总局；又一个10年过去，2008年，这里成为环境保护部。

　　2018年3月13日，国务院提请十三届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案中提到，组建生态环境部，不再保留环境保护部。经全国人民代表大会表决之后，西直门南小街115号院将在今年挂上生态环境部的牌子。

　　全国人大代表、环保部环境规划院院长王金南1988年研究生毕业之后，一直在环保系统工作，他经历了国家环保机构的4次更名。在他看来，名字变化的背后，是我国生态环保治理的不断升级，也是对人民期盼天蓝水清的回应。

　　全国人大代表、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅多次为中央提供生态环保机构改革的咨询报告，他曾经力主的大自然资源部门和大生态环境保护部门“两驾马车”共同牵引我国自然资源和生态环境保护的方案，与此次机构改革方案中的架构一致。

　　在他看来，这样的变化，与此前发布的《生态文明体制改革总体方案》和十九大报告中关于美丽中国建设的路径一脉相承。

　　不是简单扩权，是建设美丽中国的决心

　　我国首次将“环保”列入政府机构名称是1982年。那年的机构改革，我国成立了城乡建设环境保护部，并在这个部门之下设立了环境保护局，当时的职能很单一，主要管理工业企业的废水、废气和废渣问题。直到1988年的机构改革，环境保护局才从城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属管理的一个副部级机构。

　　环境保护局首任局长曲格平曾回忆说，尽管还只是一个副部级的机构，却是一次质的变化，我国首次有了人、财、物独立的环保部门，可以行使政策制定、排污监督的职能。

　　上世纪90年代之后，随着我国环境问题凸显，1998年的机构改革，国家环保局升格为环保总局，成为国务院直属的正部级机构。值得注意的是，那一年的机构改革，是裁撤中央部委力度最大的一次。

　　虽然升格为正部级单位，但由于不是国务院政府组成部门，国家环保总局被认为缺乏话语权，学界也频繁呼吁，应参照发达国家的机构设置，设立环境保护部。

　　各界多年的呼吁，在2008年成为现实，国务院组成部门中增加了环境保护部。

　　王金南说，此后的10年，我国打响了以蓝天保卫战为标志的污染防治战役，但环境问题依然是百姓心头之患。打好污染防治攻坚战也成为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，在这一背景下，现行环境管理体制的短板亟待补齐。

　　王金南说，十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》已经明确，生态环境保护和经济调节、市场监管、社会管理，以及公共服务一并成为政府的职能，这背后的深意是国家层面建设美丽中国的决心。在过去，生态环境保护的职能往往被包括在政府的公共服务职能中，并不单列。

　　王金南认为，生态环境保护要进入政府治理能力现代化的轨道，就需要对相关职能部门的职责进行优化，这正是自然资源部、生态环保部组建的题中之义。

　　王毅说，十九大报告已明确把“美丽”作为社会主义现代化的重要内涵之一，美丽中国建设不是单方面的目标，不能就环境论环境，而是一个综合的系统工程。不仅需要用新发展理念来实现经济从高速增长到高质量发展，还需要逐步形成美丽中国的空间格局、产业结构、生产生活方式和贸易方式，也需要对自然资源资产进行有序利用和监管。“这显然不简单是环境污染治理的范畴，需要政府对自然资源管理、生态保护和污染防治的职责进行优化与重构”。

　　以问题为导向，整合碎片化环保职能

　　在3月14日的讨论中，西部地区的一位市长道出了他的苦恼：过去调研水污染问题，通常要好几个部门、甚至好几个分管市长同行，一个水的问题，在岸上归环保部门管，在水里，归水利部门管，而地下水，则归国土部门管。调研的队伍一长串，砍了谁都不行。

　　市长们的烦恼有望破解。按照生态环境部的职能，原来分散在环保部、水利部和国土资源部等部门中的水环境保护职能，都将由生态环境部统筹，“九龙治水”的局面有望终结。

　　在环保系统工作了30年的王金南院士，对这个问题感受颇深，水污染管理问题长期割裂在不同的部门，在基层的实际工作中，往往会造成职能重叠、交叉，造成行政成本浪费，出了问题却无人“接盘”。

　　这样的尴尬还有，按照过去的体制，企业排的污水，在岸上环保部门负责，到了河里就归水利部门管，其实就割裂了自然的生态属性，可能在岸上时，水质还是达标的，但流到河里就不达标了，而各部门自说自话，不能真实反映污染状况。

　　污染治理职能分散重叠低效被诟病多年，但每一个职能都是一个部门的“奶酪”，轻易动不了。

　　王毅说，自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、农业、林业等部门，虽然有利于根据资源属性进行专业管理，但与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在各部门，环保机构成立后，原部门的相关环保职能加上解决新问题的各种行政授权，使得“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，生态环境保护政策存在不平衡、不充分甚至相互冲突的局面。

　　此次机构改革组建自然资源部、生态环境部就是要解决职能分散、碎片化的问题。

　　方案提出，组建自然资源部，将过去分散在国家发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局等部门的自然资源的调查和确权登记整合，统一行使用途管制和生态修复的职责。王毅认为，这样的整合才能真正实现对山水林田湖的整体保护、系统修复和综合治理。

　　建设美丽中国只有进行时

　　过去几十年间，我国环保机构历经4次大改。改革初期较好地促进了生态保护与污染治理，随着时代的发展，仍会出现与现实需求不适应的状况。因此，在王毅看来，不能说现在的方案就尽善尽美，也不能说一劳永逸，建设美丽中国，仍需不断对机构进行完善。

　　王毅说，之前，考虑到我国现行的法律框架、历史沿革、改革方向与实践探索等问题，他们在相关咨询报告中曾提出 “一委一部一局”的行政管理体制改革方案，即成立国家自然资源资产管理委员会，专门负责自然资源的资产管理，成立资源与环境保护部或生态环境保护部，统一负责资源开发、生态保护和污染控制的监管职能，同时，成立国家生态环境质量监测评估局，负责美丽中国目标的制定、生态环境质量的监测和独立评估。

　　尽管此次机构改革并没有成立专门的部门对国家的生态质量进行评估，但王毅认为，改革需要分步实施，现有的方案确实有助于自然资源的统一管理，也有利于生态和污染排放的统一监管，在未来也应考虑设立一个更加独立的监测与评估部门。

　　王毅指出，此次机构改革把资源、环境的职能进行了较大幅度的整合，新组建的大部门就有条件从更综合、系统的角度，以提高生态环境整体质量为目标设计未来的自然资源、生态环境保护和绿色转型发展的时间表、路线图。

　　王毅建议，在组建自然资源部和生态环境部的同时，还需进一步理顺各部门的关系，抓紧提出发改委、财政部、住建部、工信部等各部门的环境保护责任清单，解决政府各部门生态环境保护责任不清、效率不高的问题。

　　此外，应组建跨行政区域和流域管理机构，进一步解决跨界资源环境问题，并协调中央地方关系。在重要区域和流域，逐步形成统筹协调机制、行政管理机制、科学咨询和评估机制与统一信息平台相结合的治理模式。

　　“美丽中国不只是政府的职能，也需要动员全社会参与，这就要建立健全社会参与的渠道机制，倡导全民有序参与和多元共治。”王毅说。