董希淼：治理行业乱象必须落实现代金融监管框架
原标题：【机构改革专家谈】董希淼：治理行业乱象必须落实现代金融监管框架
董希淼 中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、兰州大学兼职教授
《深化党和国家机构改革方案》全文日前对外公布。深化党和国家机构改革是一个系统工程，要增强改革的系统性、整体性、协同性，加强党政军群各方面机构改革配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。为此，思客推出“机构改革专家谈”系列策划，邀请智库专家和行业学者围绕优化机构设置、金融监管、社会治理、生态环境保护等领域的具体措施，对机构改革进行深入解读。
本文聚焦金融机构改革，中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、兰州大学兼职教授董希淼认为，新的金融监管框架的确立和近期一系列金融监管部门人事调整，宏观审慎监管和综合监管趋势不断加强，这有利于我国金融业稳定健康发展。同时，落实新的金融监管框架还应注意法律法规保障、人员结构调整、统筹中央与地方关系、金融基础设施整合等问题。
治理行业乱象必须落实现代金融监管框架
近年来，我国金融业“脱实向虚”趋势加剧，金融风险不断集聚，一定程度上影响了金融发展和稳定。究其原因，突出的问题在于我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够。在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为当前面临的重大课题。
根据《深化党和国家机构改革方案》，在整合中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会职责基础上，组建中国银行保险监督管理委员会（以下称“银保监会”）。同时，拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。2017年，国务院已经成立金融稳定发展委员会。可以说，我国迎来了以“一委一行两会”的新时代，现代金融监管框架正在构建。
在对金融监管机构进行改革的同时，中央还通过人事安排，进一步强化了金融管理部门之间的协调配合。4月4日，中国人民银行党委书记、副行长郭树清被正式任命为中国银行保险监督管理委员会主席，这一举措有利于加强人民银行与银保监会之间的联系沟通。此前，全国人民代表大会已经决定易纲为中国人民银行行长，这是中国人民银行党委书记与行长第一次分设。上述一系列改革体现了宏观审慎监管与微观审慎监管的统筹协调。
从国际比较看，主要发达国家的金融监管体系主要有统一监管、分业监管和“双峰监管”等三种模式。其中，“双峰监管”模式是把监管职能划分为市场行为监管和审慎监管。从我国目前新的监管体系看，具有中国特色的“双峰”监管已经初步显露端倪——人民银行基本建立了宏观审慎监管的框架体系，银保监会和证监会肩负着对各自领域内金融机构实施行为监管的职责。银行业和保险业都具有资本充足和偿付能力的要求，天然对于系统性风险具有重要影响，银保监会统一监管我国银行业和保险业，体现了微观审慎监管的需求。而证监会负责对直接融资领域的监管，体现了我国对大力发展资本市场、提升直接融资比例的重视。
从当前金融行业的发展趋势和特征看，金融业综合经营深入发展，跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融产品不断涌现，金融风险更趋隐蔽性、复杂性和传染性。从监管本身来看，过去我国为适应分业经营等特点，实行分业监管，时至今日已经不符合金融业发展趋势。从近年来的情况看，银行业和保险业都出现了一些乱象，部分乱象还横跨多个行业，相互渗透和交叉。如市场中的“野蛮人”，以保险机构为载体，采取激进的保险销售方式，迅速控制大量资金，利用这些资金以各种隐蔽手段违规控制银行或者其他金融机构，形成了规模庞大、组织复杂的金融控股集团，大大增加了我国金融领域的风险隐患，甚至可能引发系统性风险。党的十九大提出要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，相较于党的十八大提出的“完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定”，十九大以来“健全金融监管体系”被放在更突出的位置。
因此，通过本次金融监管机构调整，我国进一步健全了金融监管体系，形成了“一委一行两会”的新格局。首先，在金融监管的最顶层是国务院金融稳定发展委员会。委员会应进一步做实，充分发挥对金融领域改革、发展、稳定等重大事项的统筹和协调作用，更好地防范和化解金融领域的系统性风险；其次，中国人民银行在金融监管方面的责任将更加重要。原银监会、保监会审慎监管等职责划归中国人民银行，实现监管政策制定和执行的适度分离，可以保持我国监管政策的一致性，减少同一领域重复监管或多头监管等现象；最后，银保监会和证监会将更专注于对具体违法违规现象的查处。银监会和保监会的合并有助于弥补银行业与保险业存在的监管空白，形成银行和保险行业的综合监管，也将为我国进一步探索符合金融发展实际的综合监管模式提供经验。
从总体上看，通过银监会和保监会合并以及央行宏观审慎监管职能强化，我国正在尝试构建现代金融监管框架，这将对我国金融业发展产生深远影响：首先，有利于适应金融业综合经营的发展趋势，保障我国金融行业稳定健康发展；其次，有利于深化金融监管体制改革，实现监管全覆盖，既不留真空地带，也不留重复地带，进而减少监管套利行为；再次，有利于强化监管力度，弥补我国金融监管领域中的短板，让监管真正长出牙齿，实现监管的“严紧硬”。
应该注意的是，中央和国务院机构改革方案中关于金融监管机构的调整只是框架性的方案，当下和未来还有大量工作要进一步落实和完善，也面临着不少挑战。第一，法律法规是金融监管的重要依据，金融监管机构的调整也必须同时梳理和调整相关的法律法规，确保调整后的金融监管机构在行使职权时于法有据；第二，银监会和保监会合并涉及到在全国的派出机构整合，涉及到原有人员重新配置，甚至涉及到相关利益的重新调整，需要妥善安排和处理。在机构改革期间，还要注意职责调整和日常工作无缝衔接，不影响金融监管服务工作正常开展；第三，虽然当前我国金融监管体系顶层设计得以完善，但是地方政府在金融风险防控中的作用还有待加强。未来在坚持金融监管应在主要是中央事权的前提下，进一步发挥地方政府在金融监管和风险处置中的作用；最后，此次金融监管机构改革只是一个开始。要从根本上实现我国金融业综合监管，必须继续加强“一委一行两会”协同，推进原银监会和保监会深度融合，探索人民银行县级支行与银保监会基层机构有机整合，真正达到完善监管体系、弥补监管空白、减少监管套利等目的。
此外，还应进一步加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，形成集中、统一、高效的金融信息系统。跨市场、跨平台数据信息共享是实现统筹监管、防控金融风险的基础。下一步，相对分立的金融基础设施或将迎来新一轮的整合，统一标准的信息统计、风险监测、数据收集将逐步实现，监管信息共享也将使得监管套利的空间显著下降。
治理行业乱象必须落实现代金融监管框架
近年来，我国金融业“脱实向虚”趋势加剧，金融风险不断集聚，一定程度上影响了金融发展和稳定。究其原因，突出的问题在于我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够。在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为当前面临的重大课题。
根据《深化党和国家机构改革方案》，在整合中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会职责基础上，组建中国银行保险监督管理委员会（以下称“银保监会”）。同时，拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。2017年，国务院已经成立金融稳定发展委员会。可以说，我国迎来了以“一委一行两会”的新时代，现代金融监管框架正在构建。
在对金融监管机构进行改革的同时，中央还通过人事安排，进一步强化了金融管理部门之间的协调配合。4月4日，中国人民银行党委书记、副行长郭树清被正式任命为中国银行保险监督管理委员会主席，这一举措有利于加强人民银行与银保监会之间的联系沟通。此前，全国人民代表大会已经决定易纲为中国人民银行行长，这是中国人民银行党委书记与行长第一次分设。上述一系列改革体现了宏观审慎监管与微观审慎监管的统筹协调。
从国际比较看，主要发达国家的金融监管体系主要有统一监管、分业监管和“双峰监管”等三种模式。其中，“双峰监管”模式是把监管职能划分为市场行为监管和审慎监管。从我国目前新的监管体系看，具有中国特色的“双峰”监管已经初步显露端倪——人民银行基本建立了宏观审慎监管的框架体系，银保监会和证监会肩负着对各自领域内金融机构实施行为监管的职责。银行业和保险业都具有资本充足和偿付能力的要求，天然对于系统性风险具有重要影响，银保监会统一监管我国银行业和保险业，体现了微观审慎监管的需求。而证监会负责对直接融资领域的监管，体现了我国对大力发展资本市场、提升直接融资比例的重视。
从当前金融行业的发展趋势和特征看，金融业综合经营深入发展，跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融产品不断涌现，金融风险更趋隐蔽性、复杂性和传染性。从监管本身来看，过去我国为适应分业经营等特点，实行分业监管，时至今日已经不符合金融业发展趋势。从近年来的情况看，银行业和保险业都出现了一些乱象，部分乱象还横跨多个行业，相互渗透和交叉。如市场中的“野蛮人”，以保险机构为载体，采取激进的保险销售方式，迅速控制大量资金，利用这些资金以各种隐蔽手段违规控制银行或者其他金融机构，形成了规模庞大、组织复杂的金融控股集团，大大增加了我国金融领域的风险隐患，甚至可能引发系统性风险。党的十九大提出要“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”，相较于党的十八大提出的“完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定”，十九大以来“健全金融监管体系”被放在更突出的位置。
因此，通过本次金融监管机构调整，我国进一步健全了金融监管体系，形成了“一委一行两会”的新格局。首先，在金融监管的最顶层是国务院金融稳定发展委员会。委员会应进一步做实，充分发挥对金融领域改革、发展、稳定等重大事项的统筹和协调作用，更好地防范和化解金融领域的系统性风险；其次，中国人民银行在金融监管方面的责任将更加重要。原银监会、保监会审慎监管等职责划归中国人民银行，实现监管政策制定和执行的适度分离，可以保持我国监管政策的一致性，减少同一领域重复监管或多头监管等现象；最后，银保监会和证监会将更专注于对具体违法违规现象的查处。银监会和保监会的合并有助于弥补银行业与保险业存在的监管空白，形成银行和保险行业的综合监管，也将为我国进一步探索符合金融发展实际的综合监管模式提供经验。
从总体上看，通过银监会和保监会合并以及央行宏观审慎监管职能强化，我国正在尝试构建现代金融监管框架，这将对我国金融业发展产生深远影响：首先，有利于适应金融业综合经营的发展趋势，保障我国金融行业稳定健康发展；其次，有利于深化金融监管体制改革，实现监管全覆盖，既不留真空地带，也不留重复地带，进而减少监管套利行为；再次，有利于强化监管力度，弥补我国金融监管领域中的短板，让监管真正长出牙齿，实现监管的“严紧硬”。
应该注意的是，中央和国务院机构改革方案中关于金融监管机构的调整只是框架性的方案，当下和未来还有大量工作要进一步落实和完善，也面临着不少挑战。第一，法律法规是金融监管的重要依据，金融监管机构的调整也必须同时梳理和调整相关的法律法规，确保调整后的金融监管机构在行使职权时于法有据；第二，银监会和保监会合并涉及到在全国的派出机构整合，涉及到原有人员重新配置，甚至涉及到相关利益的重新调整，需要妥善安排和处理。在机构改革期间，还要注意职责调整和日常工作无缝衔接，不影响金融监管服务工作正常开展；第三，虽然当前我国金融监管体系顶层设计得以完善，但是地方政府在金融风险防控中的作用还有待加强。未来在坚持金融监管应在主要是中央事权的前提下，进一步发挥地方政府在金融监管和风险处置中的作用；最后，此次金融监管机构改革只是一个开始。要从根本上实现我国金融业综合监管，必须继续加强“一委一行两会”协同，推进原银监会和保监会深度融合，探索人民银行县级支行与银保监会基层机构有机整合，真正达到完善监管体系、弥补监管空白、减少监管套利等目的。
此外，还应进一步加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，形成集中、统一、高效的金融信息系统。跨市场、跨平台数据信息共享是实现统筹监管、防控金融风险的基础。下一步，相对分立的金融基础设施或将迎来新一轮的整合，统一标准的信息统计、风险监测、数据收集将逐步实现，监管信息共享也将使得监管套利的空间显著下降。
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