围绕农业供给侧结构性改革 深入推进财政支农项目优化整合

　　2017年中央一号文件把深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能作为新阶段农业农村工作主线，提出了一系列新部署、新政策、新举措，我们要认真学习、深刻领会、全面落实，主动顺应新形势新要求，围绕农业供给侧结构性改革，深入推进财政支农项目优化整合，切实提高财政资金使用效益，不断增强财政支农政策的指向性和精准性。

　　充分认识推进财政支农项目优化整合是农业供给侧结构性改革的必然要求，不断增强大局意识和主动性

　　农业供给侧结构性改革是一场深刻变革，需要从生产端、供给侧入手，从体制、机制创新上发力，全面推进改革，依靠改革激发活力、增进动力。改革财政资金投入机制，优化整合财政支农项目，充分发挥支撑和保障作用，成为新形势下深入推进农业供给侧结构性改革的必然要求。

　　通过优化整合项目，创新财政资金投入方式、优化财政资金供给结构，是农业供给侧结构性改革的必然要求

　　中央一号文件聚焦结构调整和深化改革两大板块，系统部署了调优产品结构、调好生产方式、调顺产业体系、强化科技支撑、强化基础支撑、深化农村改革等六大基本任务。这些任务的推进落实，都离不开财政“真金白银”的投入，也对优化整合财政支农项目提出了新的要求。一方面，农业是财政资金优先保障的重点领域，创新财政资金投入方式，优化财政资金供给结构，是落实农业供给侧结构性改革要求的必然逻辑延伸。例如，农业供给侧结构性改革的一个重要任务是调优产品结构，要求消除无效供给、增加有效供给、减少低端供给、拓展高端供给，就必须压减乃至取消作用于“无效供给”和“低端供给”的政策项目，加大对“有效供给”和“高端供给”的投入力度，大宗农产品要突出对“优质专用”的扶持，其他农产品要强化对“特色优势”的扶持。另一方面，财政投入是农业农村经济发展调控的重要手段，创新财政资金投入方式，优化财政资金供给结构，是推进农业供给侧结构性改革的“牵引机”和“助推器”。同样以调优产品结构为例，财政资金不但是对于重点领域和重点区域的直接投入，更重要的是，通过合理的政策设计和项目安排，能够有效引导农业供给侧的各项生产要素从需要“去产能”的领域，更多地流向需要“补短板”的领域，按照优化农业区域布局的部署，更多地流向粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区。

　　通过优化整合项目，提升财政资金使用效益、培育农业农村发展新动能，是农业供给侧结构性改革的必然要求

　　在当前经济下行压力加大、财政增收困难的背景下，推进落实农业供给侧结构性改革各项任务，在增量上想办法的同时，要更加注重在存量上做文章，进一步盘活用好存量资金，把“好钢”用在培育农业农村发展新动能的“刀刃”上。深入推进财政支农项目优化整合，建立健全以效果为导向的项目管理机制，是盘活用好存量资金的主要实现途径，也能够为谋划争取增量投入设计更加合理的框架、搭建更加坚实的平台、创造更加广阔的空间。这种优化整合，不仅仅是对现有项目进行简单的调整和归并，更是对政策的顶层设计、投向的规划布局、资金的切入环节、项目的实施机制进行全方位重构和再造。既要抓住“统筹”这个关键词，从财政项目预算编制的源头直至基层执行的末梢，将过去分散的项目资金整合起来，聚焦中央一号文件部署的重要任务，集中支持重点领域和重点区域;更要抓住“撬动”这个关键词，探索更好发挥财政资金杠杆功能的实施机制，引导金融和社会资本投入农业农村，为培育农业农村发展新动能“输血”、“造血”;还要抓住“绩效”这个关键词，探索构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程管理机制，以及“花钱必问效、无效必问责”的激励约束机制。

　　通过优化整合项目，推进政府职能转变、改进工作方式，是农业供给侧结构性改革的必然要求

　　加快转变农业行政管理部门职能，是推进落实农业供给侧结构性改革的题中应有之义。深入推进财政支农项目优化整合，既顺应要求，又“倒逼”改革。通过优化整合，改变项目多头管理、多管向下的格局，将具体项目安排权限下放地方，既有利于地方发挥主观能动性，因地制宜确定具体项目实施和资金使用方案，也能够推动中央农业行政管理部门持续简政放权，转变过去没有资金项目就干不了活的老观念，改变以往靠分配经费来推动工作的老套路，把工作重心从集中精力分小钱批项目，转向统筹全局、优化决策、改进服务，让“看得见的手”主动创新机制，提高行政效能。通过优化整合，调整完善财政项目资金的支持方式，更多地发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育能够适应市场经济运行机理的新型农业经营主体，营造更加有利于其成长壮大和释放活力的政策制度环境，让“看不见的手”更好发挥作用，为农业农村发展源源不断注入强劲动能。通过优化整合，着眼于补齐农业农村发展的公共服务短板，把更多的财政资金用于增加公共产品和公共服务的供给，探索创新政府购买公共服务的有效实现方式，提高和改善政府提供农业公共服务的效能，为推进农业供给侧结构性改革“保驾护航”。

　　准确把握农业供给侧结构性改革的总体要求，着力处理好财政支农项目优化整合过程中的几个关系

　　中央一号文件强调，推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程，要处理好政府和市场关系，协调好各方面利益，坚定不移推进改革。这些要求，为我们做好新时期财政支农项目优化整合工作指明了方向，提供了重要遵循。项目优化整合涉及面广，政策性强，既要统一思想认识坚定不移推进，又要统筹各方关系积极稳妥实施。工作中应着力处理好四个方面关系。

　　一是处理好中央与地方农业事权和支出责任划分的关系。合理划分中央与地方事权和支出责任，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。要结合贯彻落实中央一号文件精神，积极研究处理好中央与地方关系，探索建立农业领域事权与支出责任相匹配的制度，科学合理划分中央与地方农业事权，明晰中央支出责任，强化农业部主体职能履行。中央层面要加强统筹规划，搞好顶层设计，聚焦更好履行中央农业事权，科学谋划和设计项目，更加突出全局性、公益性、基础性，重点解决跨地区、跨流域、跨行业和从整体上推进农业转方式调结构的重大关键问题。同时，要统筹利用好部门预算项目和中央财政专项转移支付项目两块资源，完善项目管理机制，将属于地方农业事权或适合地方管理的事项坚决下放地方，围绕优化供给、提质增效、农民增收做好总体目标设定和绩效考核，明确各层级的管理责任，做到放管结合、优化服务，确保地方接得住、管得好、用得对。

　　二是处理好财政支农资金总量保障与行业专项结构优化的关系。推进农业供给侧结构性改革，促进农业各行业供需关系在更高水平上实现新的平衡，离不开财政项目的支持引导。但现阶段，一些项目实施涉及行业部门过多，管理上“多龙治水，各自为政”，资金上过于分散，造成一些政策效能发挥不够充分。中央一号文件明确提出，要发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合。贯彻落实中央文件精神，要围绕推进农业供给侧结构性改革这一主线，整合资源、科学谋划，坚持保增量和调存量有机结合，集中发挥好财政资金的合力效应，力争在结构调整、绿色发展、科技创新、农村改革等关键领域取得新的突破。特别是针对综合性强、涉及面广的项目，要打破行业界限，把同一性质却分散在不同行业、由不同部门管理的项目资金整合起来、打捆使用，构建完善综合部门搭台、行业部门唱戏的模式。这样，既有利于形成资金使用的整体合力，又能倒逼行业部门转换工作思路，找准新的工作抓手和着力点，进一步提高工作质量和效率。

　　三是处理好项目优化整合与强化监督管理的关系。中央一号文件在对推进资金整合提出明确要求的同时，也强调要加强项目监督管理。推进农业供给侧结构性改革，优化整合项目与加强项目监管犹如车之双轮、鸟之两翼，相辅相成、相互促进，共同发挥着重要作用。一方面，既要通过转变观念、转变职能主动优化项目结构，也要依靠建立绩效评价机制、激励约束机制等管理方式上的创新来推动整合，不能因为整合而削弱监管。另一方面，通过统筹整合财政项目，也有利于创新完善资金监管机制，健全项目绩效评价和廉政风险防控体系，真正解决因项目“小”“散”“乱”而导致的风险和隐患，确保中央推进农业供给侧结构性改革各项政策和项目不折不扣落实到位。

　　四是处理好加大财政投入与撬动金融社会资本的关系。中央一号文件强调，要通过改革创新，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体，改造提升农业传统动能。贯彻落实中央文件精神，必须紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，学会统筹运用市场机制和行政手段开展工作，在积极争取各级财政加大对“三农”投入的同时，创新完善财政促进金融和社会资本协同支农的机制，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆功能和财政项目的示范效应，引导撬动金融和社会资本投入现代农业建设。牢牢抓住当前深化农村金融改革的机遇，抓紧推动建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融保险体系。

　　聚焦农业供给侧结构性改革的目标任务，切实推进财政支农项目深层次优化整合

　　深入学习贯彻中央一号文件精神，要贯彻落实以绿色生态为导向的农业补贴改革方案，紧紧围绕农业部党组中心工作，进一步理清思路、聚焦目标、完善措施，从更高层面、更深层次、更广空间推进财政支农项目优化整合，为深化农业供给侧结构性改革提供坚实保障。

　　把抓好预算编制作为推进项目优化整合的出发点，从源头上加强优化和整合

　　实践证明，从源头入手自上而下推进项目资金优化整合，有利于打破部门利益藩篱，理顺项目资金管理机制，效果最直接，效率也最高。要搞好顶层设计，积极推动在预算编制环节开展项目资金整合，加快建立适应新形势新要求的农业财政支持政策框架体系。一方面，贯彻落实国务院《推进财政资金统筹使用方案》，按照积极稳妥、有序推进的原则，进一步归并整合中央财政涉农转移支付项目，精简项目数量。对现有项目支持内容进行清理，取消一批实施效果不显著的项目，盘活存量预算资源，腾出资金集中用于农业部党组确定的农业转方式调结构、推进绿色发展等中心工作。另一方面，积极推动项目资金审批权限下放，探索实行“大专项+任务清单”的管理方式，充分调动地方积极性。对地方创新方式强化资金统筹予以必要授权和适度宽容，消除地方后顾之忧。总结推广黑龙江“两大平原”涉农资金整合试点经验，积极支持涉农资金整合试点在全部贫困县推开，鼓励地方将纳入整合范围的农业生产发展类资金在“大类间打通”、“跨类别使用”，拓展资金统筹使用空间。

　　把聚焦重点领域作为推进项目优化整合的关键点，提高财政项目的指向性和精准性

　　坚持把推进农业供给侧结构性改革作为当前农业政策改革完善的重要方向，进一步优化支出结构，把调存量和优增量有机结合起来，集中资金办大事，不断提高补贴政策的指向性和精准性，财政投入重点补主产区、适度规模经营、农民收入、绿色生态。在引导绿色生态发展方面，扩大耕地轮作休耕和粮改饲试点，大力提升耕地质量，推进农业清洁生产，开展畜禽粪污处理和资源化利用、果菜茶有机肥替代化肥行动，扩大农业面源污染综合治理试点范围。在推进适度规模经营方面，加快构建培育新型农业经营主体政策体系，支持建设以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。以规模化种养基地为基础，认定并建设一批国家级现代农业产业园。在支持主产区建设方面，完善粮食主产区利益补偿机制，保障生产能力、保护种粮收益、稳定产区财力;科学合理划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，建立健全激励机制和支持政策。在提高农民收入方面，稳定对农民的直接补贴政策，支持力度不降低;深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，健全玉米生产者补贴制度，调整完善大豆目标价格政策;大力发展新产业新业态，让农民充分参与和受益。

　　把加快农村金融创新作为推进项目优化整合的突破点，引导金融和社会资本支农取得新进展

　　财政促进金融支农是改革完善财政支农政策的增长点，也是推进财政支农项目优化整合的突破点。要充分发挥财政资金激励导向作用，撬动金融和社会资本更多投向农业农村，进一步集聚资金资源，加快补齐农业现代化这个短板。一是建立健全农业信贷担保体系。目前，按照中央的部署，各省份均已成立省级农业信贷担保公司，国家农业信贷担保联盟也组建完成。下一步，要重点推进省级信贷担保机构向市县延伸，支持有条件的市县尽快建立担保机构，实现实质性运营。加快建立有效的激励和约束机制，引导担保机构专注服务农业、专注服务适度规模经营、专注服务新型经营主体，确保资金不沉淀、体系不脱农。二是持续推进农业保险扩面、增品、提标。推动研究出台完善农业保险制度的指导意见，明确今后一个时期农业保险的发展思路、重点任务和支持政策。推动开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险，探索开展粮食主产区新型农业经营主体大灾保险试点，支持地方探索开展农产品价格指数保险、“保险+期货”、收入保险等试点。三是创新农业投融资机制。积极探索以奖代补、贷款贴息、担保补贴、投资基金等财政投入方式，推广政府与社会资本合作(PPP)、政府购买服务等在农业农村领域的运用，整合各方资源服务于农业供给侧结构性改革。

　　把实现全过程绩效管理作为推进项目优化整合的支撑点，建立财政项目的动态管理机制

　　绩效管理是项目管理的重要内容，也是评价项目优化整合效果的重要手段。要将绩效管理实质性嵌入财政资金预算管理的全过程，建立健全事前、事中、事后监督有效衔接的绩效管理机制。在预算编制环节，推进项目绩效指标和绩效目标全覆盖，加大项目入库评审力度，稳步提高评审比例，未编制绩效指标和绩效目标、未经过评审的项目不得进入项目库，未进入项目库的项目不得安排预算。在预算执行环节，探索开展项目执行过程绩效监控，对偏离绩效目标的项目，及时采取措施加以纠正。在绩效评价环节，深入开展强农惠农富农政策落实延伸绩效管理，稳步推进部门预算项目绩效自评全覆盖，选择重点项目委托第三方机构开展独立评价，提高绩效评价的专业性、公正性和权威性。在结果运用环节，把绩效评价结果作为项目设立和预算安排的重要依据，对实施效果不明显、绩效评价结果差、资金使用效益低的项目，该退出的坚决退出，该取消的坚决取消，该合并的坚决合并，逐步实现项目能上能下、资金可增可减的动态管理格局。

　　把加强制度建设作为推进项目优化整合的立足点，为项目优化整合提供制度保障

　　制度建设是推进财政支农项目优化整合的重要保障。一是完善资金管理办法。配合中央财政涉农转移支付改革，研究制定整合后形成的重大专项的管理办法，实现每个专项都有一个管理办法。结合优化整合后的项目布局，全面启动部门预算项目管理办法制定和修订工作，尽早实现所有部门预算项目都有管理办法进行规范和约束，形成比较完整的项目管理制度体系。二是推进项目标准化管理。逐步建立项目业务活动定性定量规范，形成规范的项目实施管理模板，提炼形成项目支出定额标准，推进项目管理的标准化、制度化、规范化。强化定额标准应用，对已制定标准的项目，严格按照标准测算和申报预算，推进定额标准建设与项目预算管理的有效衔接。三是健全项目监管制度。研究制定财政支农项目绩效管理办法，逐步建立重点项目的绩效目标和绩效指标体系，作为评价财政项目实施情况和优化整合效果的重要依据。坚持问题导向，强化执纪问责，进一步明确各级农业部门的监管责任，加快形成责任清晰、分工明确的制度化、规范化、常态化的涉农资金监管机制。