轮作休耕面积达1200万亩，192个县市参与试点 土地歇口气 发展添活力（政策解读·聚焦）

　　土地轮作休耕，是实现农业绿色发展的重要抓手。目前我国轮作休耕面积达1200万亩，比2016年增加584万亩，共涉及9个省区192个县市。《探索实行耕地轮作制度试点方案》颁布两年来，农业绿色发展有了新动力。“不种地，还给钱，过去想都不敢想。”农民兄弟发自肺腑称赞这项改革制度。

　　用地养地结合

　　面对资源压力和地力衰减，江苏省镇江市丹徒区五塘村自觉推行耕地轮作休耕制度已有数年。村支书陈云飞说，每年水稻收完后，村民们不是接着种小麦，而是整块地撒上红花草种子，来年春耕时就能变成上好的有机肥。“土壤改良了，水稻品质提高了，每亩地能比常规水稻多卖400元。”试点以来，全国轮作休耕试出了基本经验，初步实现了用地养地相结合的耕作模式。

　　黑龙江省把轮作任务集中安排在第三、四、五积温带的规模种植区域，根据农民意愿确定轮作地块。内蒙古阿荣旗将30万亩轮作任务集中在18个新型经营主体实施，并与粮食加工企业签订了20万亩的轮作高粱订单种植。

　　在轮作区，实行“一主”与“多辅”结合。“一主”，就是玉米与大豆轮作为主，发挥大豆根瘤固氮养地作用。“多辅”，就是实行玉米与薯类、杂粮杂豆、油料作物、蔬菜及饲草等作物轮作。在休耕区，实行保护与治理并重。河北地下水漏斗区实行“一季雨养、一季休耕”，休耕季种植绿肥，防止地表裸露。湖南重金属污染区大力开展治理式休耕，休耕、治理、培肥同步推进，形成了“休治培三融合”休耕模式。

　　按试点方案要求，一熟区的休耕和两熟区的一季休耕，每亩补助500元左右。两熟区的全年休耕，每亩补助800元左右，略高于土地流转费用。

　　深化农业绿色发展

　　轮作休耕，不是弃耕、废耕、撂荒。两年来，试点各地在严守耕地轮作休耕试点原则的同时，不断创新实施模式，在提高农业综合生产能力的同时，生态效益、经济效益、社会效益有机融合，互促互进，深化农业绿色发展。

　　生态环境改善。“环境明显好转了。”哈尔滨市双城区新民村岚显玉米种植专业合作社理事长吴岚显说，很高兴合作社的地能进入东北黑土地保护试点。

　　种植结构优化。2016年全国籽粒玉米面积调减3000多万亩，大豆增加1000多万亩。预计2017年玉米面积调减2000万亩以上，缓解了玉米库存压力。

　　资源高效利用。河北省地下水漏斗区小麦休耕试点，平均每亩减少用水180立方米，共压减地下水开采3.2亿立方米。吉林省在东部冷凉区推行玉米大豆轮作，每亩节肥30%、节药50%左右。在西部易旱区推行玉米杂粮轮作，每亩节水1/3左右。

　　试点地区加大力度，开展化肥农药使用量零增长行动，效果明显。去年我国首次实现化肥利用量负增长，减少了19万吨，同时农药使用已经两年实现负增长。目前，全国化肥利用率为35.2%，农药利用率是36.6%，要力争到2020年主要农作物化肥农药使用量实现零增长，利用率提高到40%以上。

　　政策创设接地气

　　从试点情况看，让过累的耕地歇口气，推进发展方式转变，政策创设上需要接地气，需要不断创新。

　　合理确定补助标准。补助以农民实际减少作物生产的损失为前提分类实施，区别化对待。比方，在河北地下水漏斗区、西南西北生态严重退化地区，一季休耕每亩补助500元，湖南重金属污染区休耕两季每亩补助800元。另外，对承担轮作休耕任务农户原有的种植作物收益和土地管护投入给予适当补助。

　　农业部种植业司司长曾衍德表示，补助既不能过高，更不能过低。要考虑地区间收入的平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入、市场价格等因素，特别是要考虑中西部地区和东部地区收入差异，合理测算轮作休耕补助标准。

　　补助对象要精准。开展轮作休耕都要签订协议，明确相关权利、责任和义务。资金要补给生产者，当前一些地方，土地承包比例越来越高，轮作休耕试点要加强政策宣传、明确协议内容，将补助资金发给实际生产经营者，而不是土地承包者，提高补助的精准性。另外，对承担休耕任务的农户原有作物种植收益和土地管护投入给予必要补助，要防止出现拿了补助又不轮作休耕的情况。

　　创新补助方式。允许地方在平均补助水平不变的情况下，根据试点目标和实际工作的需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据，实行保基本、重实效的补助发放制度。鼓励各地结合国家重点项目建设，将耕地轮作休耕制度试点与农业示范区、绿色高产高效创建，国家级扶贫开发重点县建设和农业可持续发展示范区的建设结合起来，通过整合项目、集约资金，提高轮作休耕制度试点的政策实施效果。

　　轮作休耕制度推进，要做在细处，落到实处。开展耕地轮作休耕制度试点，是农地耕作制度化的探索，目标是要形成一套可复制、可推广的组织方式、政策体系和技术模式，在更大范围、更高层次上推广应用，寻求政策创设新的突破。
 

　　《 人民日报 》（ 2017年09月17日 02 版）