近日，河南上蔡县“农妇70亩小麦必须用手割”事件引发社会广泛关注。河南省污染防治攻坚战领导小组6月7日发布通报称，上蔡县城市管理综合执法局阻止农户机收小麦，是不作为、乱作为，是官僚主义形式主义的现实表现，将责成严肃查处、严厉问责。上蔡县对此回应称，在有些方面工作有所欠缺。字里行间，可以看得出上蔡县多少有点无奈和委屈。
河南电视台的报道画面
有消息说，上蔡县政府早在5月27日就发出通告，要求公园内游乐设施的业主和农作物的农户自行清理。对违规占地70亩的农作物主人，城管局多次劝阻其不要在公园里种小麦，为了其免受损失，也未采取强制措施。一直到农户联系到电视台曝光，城管局也未损害其利益。
河南省污染防治攻坚战领导小组发出的通报文本，似乎也没有错误。但从上蔡县的解释看，当地政府并没有如省里通报的那样急功近利、做表面文章。从后续披露的信息看，上蔡县受舆论抨击，并被全省通报批评，相关部门和人员还可能被追责。
在笔者看来，上蔡县的处境，恰恰是基层政府在治理实践过程中负重前行的典型表现。对于这样的处理结果，在基层恐怕难服人心。至于说为什么不服，一句话概括：用官僚主义反对“形式主义”，不仅不能解决不作为乱作为的问题，可能还会加剧形式主义的再生产。
（一）
省里的通报称，在污染防治攻坚战中，要始终把群众利益放在第一位。问题是，对于执行者而言，“群众利益”并不是一句套话，必须具体问题具体分析。群众利益应该是整体利益，而非个别群众的利益；应该是长期利益，而非短期利益。据悉，上蔡县“收割麦子”的70亩地地处公园，早在20多年前即已征收，并已完成补偿手续。当事农妇刘某是违法占地。有关部门多次劝阻刘某，但无效。一直到5月份，有关部门还公告要求自行清退，但刘某熟视无睹。地方政府为了避免农户损失，未采取强制措施。要说上蔡县为了环保而不顾及群众利益，可能有点勉强。
上蔡县有关人员在回应时说，在污染防治中为了多数人利益，少数群众的利益会受损。这是一句大实话。不明就里的人站着说话不腰疼，说凭什么就让某个群众利益受损？问题是，又凭什么让大部分群众利益受损？
所有公共政策，只要保持了公共性，实现了整体利益，都是值得去做的。这些年来，“邻避效应”事件不知不觉地蔓延开来。谁都在享受通讯便捷的好处，但谁都不希望在自己的屋顶上建信号塔；谁都希望城市干净整洁，但谁都不希望自己的小区旁边有个垃圾处理厂。反过来，“事不关己、高高挂起”的现象到处都是。
所以面对出现的问题，政府官员绝不能简简单单一句“重视群众利益”应付了事，而要扑下身子，深入调研，真真切切拿出办法化解群众难题。
（二）
这些年来，污染防治已是三大攻坚战之一。防治效果如何，是衡量地方治理绩效的重要标志，也是关系到地方主官的政治前途。就在上蔡事件发生之前的6月5日，隔壁信阳市在全市环境污染防治攻坚推进会上，市委、市政府对潢川县、商城县水环境质量恶化问题进行通报，并严肃追责，57名干部被问责。两个县的县委书记、县长还在大会上作检讨，说是给全市丢脸了。试想，这种重压之下，哪个地方主官敢不重视污染防治？在污染防治上，正确的政绩观当然是要坚持标本兼治、系统施治，这个谁都清楚。问题是，标本兼治需要时间；上级会给时间么？
笔者这几年在基层跑得多，了解一些地方官员的心态。上级对下级的口头禅就是，“我在被追责之前，一定先追责你”；“出了事，谁都保不了”。所以，但凡追责，一处理就是一片。
平心而论，上蔡县在污染防治过程中，是做了大量工作的。城管执法局并未阻止农户收小麦，而是不让普通收割机收。而这个政策背景是，当地正在推广环保型收割机。试想，要是环保型收割机推广成功，对于上蔡这个粮食主产区而言，怎么着都算是实现“源头治理”了吧？这次，上蔡县唯一的失误就是，工作做得不够细致，城管局在劝阻农户不用普通收割机时，应该协调环保型收割机。事实上，上蔡县也知错就改，媒体曝光后第一时间就联系到了环保型收割机帮忙农户收割。
（三）
实事求是讲，这些年，地方政府具备了很强的大局观和全局意识。就拿污染防治来说，要是地方没有大局观和全局意识，怎么会有足够的动力来关停辖区的污染企业？哪怕是对上蔡县这样的农业大县而言，基层干部这些年也是够拼的。但大局意识也要具体问题具体分析，什么是大局，怎么做才算是大局观念，得放在具体情境中去理解。具体到上蔡县“农妇70亩小麦必须用手割”这件事，如果联系到地方政府有关部门的前后做法，笔者觉得他们是挺有担当的，也是具有大局观念和全局意识的。
近年来，基层负担重已经成为严重影响基层治理绩效和干部担当作为的主要因素。笔者在各地调研发现，基层干部其实并不抱怨做实事带来的负担。因为，脱贫攻坚、污染防治和扫黑除恶等工作，无一例外都是造福一方、惠及百姓的大事。能够参与这些大事，基层干部觉得是一种荣光。况且，和上世纪90年代的计划生育、税费征收等诸多“与民争利”等事比起来，这些工作带来的负担，实在不算什么。
很大程度上，当前基层负担重，不是因为实事多带来的负担，而是形式主义制造的负担。与过去不一样的是，当前的形式主义或许表现差不多，却有完全不一样的逻辑。
过去的形式主义往往是“上有政策、下有对策”的产物，是基层逃避上级监督的手段。因此，过去反形式主义是保持政策通畅，维护大局的必要措施。然而，就笔者观察，当前基层的绝大多数形式主义，多数不是基层自己愿意做的，一定程度是上级官僚主义造成的。
（四）
概而括之，这些新型形式主义，产生渠道主要有以下几个：
一是合规性证明。进入21世纪以来，上级对下级的控制权逐渐增加。随着治理技术的发展，上级对下级的控制不仅表现在目标控制上，还逐渐深入到了过程控制。用基层干部的话说，不仅事要做成，还要做得“规矩”。导致的结果是，基层不仅要花大精力做实事，还要花同样多的精力来“证明”自己做了事。结果是，基层“内务”工作急剧增加，做材料、开会、照相，虽人人都知是形式主义，却深陷其中无法自拔。
二是不切实际的政策导致的“一刀切”。平心而论，行政体系天然具有惰性，如不加以动员，辅以有效的监督，很难实现政策意图。尤其是像污染防治这样的大事，和地方政府的经济发展目标有点“相左”，地方政府不大愿意执行。因此，污染防治多年，但效果不彰。沉疴用猛药，借助政治势能和“一刀切”的方法来增强政策刚性，有时也是不得已的选择。然而，如果什么事、任何时候都用“一刀切”，就必然产生形式主义。很多基层干部都不同程度地被裹挟到形式主义工作中，且还承担着问责压力。对此，基层干部是深恶痛绝的，却也无可奈何。一位乡镇党委书记说，这些年“做了很多连自己都瞧不上的形式主义工作”。
三是命令主义。官僚主义的典型表现是，不顾实际向下级发号施令，是为“命令主义”。实事求是是党的政策的生命线，偏离这一路线，就会闹笑话。如果有关方面只看到问题的表面，只听一面之词，在没有做详细调查的情况下，就妄下结论，就变成了主观主义和命令主义。
四是尾巴主义。官僚主义的另一表现是，不具体问题具体分析，“随大流”，这是“尾巴主义”。有关部门完全无视基层复杂性，死守“政治正确”，以为“群众”就是天然正确的，全然不顾辩证法——群众也有先进、中间、落后分子；跟随舆论向导，成为舆论和上级的“复读机”，不可避免地沦为真正的群众“尾巴”。
五是逃跑主义。官僚主义还有一个表现是，遇事不担当，首先想到“自保”和避责。本来，下级出了问题，上级要帮助，要主动分担责任。然而，有关部门在事情一出来，就想着撇清责任，将所有问题都推向基层，让基层独自承担。这是向上级表态，还是要给舆论一个交代？无论如何，这都犯了逃跑主义错误。
基层对形式主义已经到了无法忍受的地步。形式主义的根源不完全在做形式主义工作的人，而是在官僚主义作风。切忌用官僚主义反形式主义，否则，必将制造更多的形式主义。中央提倡建立容错纠错机制，哪怕有问题，也留点时间和空间给基层解释和改错。
作者：吕德文（武汉大学社会学系研究员）
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